在政策推動(dòng)下,PPP模式(公共私營(yíng)合作制)逐漸成為水務(wù)企業(yè)的一條重要融資渠道。2015年,PPP水環(huán)境治理項目已簽訂資金超過(guò)千億元,預計2016年P(guān)PP還將延續火熱勢頭,迎來(lái)更多落地。
PPP即政府與社會(huì )資本合作的模式。財政部政府與社會(huì )資本合作中心副主任焦小平表示,PPP已經(jīng)從一種市場(chǎng)投融資手段拓展為一種市場(chǎng)化、社會(huì )化的公共產(chǎn)品供給管理方式,是政府與市場(chǎng)的連接器、轉換器、助力器。
在水務(wù)行業(yè)(主要包括自來(lái)水和污水處理),PPP模式將大量的社會(huì )資本引入市場(chǎng),一方面緩解了政府資金不足的壓力,另一方面還可以引入先進(jìn)的技術(shù)與成熟的管理經(jīng)驗,提升水務(wù)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效率。
“PPP不是一場(chǎng)華麗的婚禮,而是一生一世完美的婚姻?!苯剐∑秸f(shuō)。不過(guò),與其他公共服務(wù)行業(yè)相比,水務(wù)行業(yè)屬于典型的區域自然壟斷行業(yè),這場(chǎng)婚姻要想持久仍存痛點(diǎn)。
政策持續加碼
隨著(zhù)“水十條”細則的逐步落地,由此帶動(dòng)的萬(wàn)億環(huán)保盛宴也備受市場(chǎng)期待。面對萬(wàn)億級的投資需求,政府不再單打獨斗,決定全面引進(jìn)社會(huì )資本。
根據財政部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》,在水污染防治領(lǐng)域將大力推廣運用政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式,逐步將水污染防治領(lǐng)域全面向社會(huì )資本開(kāi)放。其中,飲用水水源地環(huán)境綜合整治等為PPP推進(jìn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。
在眾多業(yè)內人士看來(lái),環(huán)保部將聯(lián)合財政部,采取PPP模式打包實(shí)施一批“水十條”重大項目。不過(guò)由于目前社會(huì )資本還沒(méi)有大規模進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域,各級地方政府還要進(jìn)一步拓展資金渠道。此前,來(lái)自權威媒體報道稱(chēng),財政部將以股權的形式投資PPP基金,規模為1500億元,各地方政府則相應地成立了百億級的基金,用以支持PPP項目的發(fā)展。
據公開(kāi)資料,2015年的超億元PPP項目在水務(wù)、固廢、大氣三大領(lǐng)域都有分布,而且有多個(gè)水務(wù)、固廢綜合項目,水務(wù)相關(guān)的項目有136個(gè),固廢相關(guān)的有6個(gè),大氣相關(guān)的有2個(gè),水務(wù)相關(guān)的超億元PPP項目占據了總數約95%的份額。僅北控水務(wù)、碧水源、東方園林、首創(chuàng )集團、云南水務(wù)這5家公司就占據了約88%的份額。
過(guò)快過(guò)熱發(fā)展令業(yè)界擔心
然而,行業(yè)過(guò)熱的現象卻令人有些擔心:大量資本的涌入促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為環(huán)保行業(yè)帶來(lái)了一股新的動(dòng)力,但是資本放大了行業(yè)成長(cháng)的預期,過(guò)快發(fā)展可能會(huì )帶來(lái)一些隱患。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì )會(huì )長(cháng)趙笠鈞認為,過(guò)熱的資本會(huì )讓環(huán)保行業(yè)存在“虛火”,容易產(chǎn)生不理性的行為。當前資本界對于環(huán)保領(lǐng)域預期過(guò)高,實(shí)際上傳統環(huán)保業(yè)務(wù)的市場(chǎng)尚不成熟,要找到好的標的存在一定困難。
桑德集團董事長(cháng)文一波說(shuō),未來(lái)三年,中國或將成為全球最大的PPP市場(chǎng)。但當下PPP項目簽約僅30%左右,簽約項目實(shí)際進(jìn)行投資的僅約50%,進(jìn)展遠低于預期。
業(yè)內人士分析認為,當前PPP問(wèn)題主要集中在土地風(fēng)險、不合理低價(jià)中標、合作過(guò)程中的不確定風(fēng)險多等?!疤貏e是在外來(lái)資本的沖擊下,最容易出現惡性競爭。不少中小型環(huán)保企業(yè)也有可能步入地下中標的怪圈?!壁w笠鈞說(shuō)。PPP模式并未能杜絕市場(chǎng)不公平競爭,相反,一些環(huán)保PPP項目運作和實(shí)施過(guò)程中,惡性競爭日趨嚴重,低價(jià)中標事件頻頻發(fā)生。
“PPP現在出現了很多門(mén)不當、戶(hù)不對的結合,低價(jià)中標就是其中一類(lèi)。政府招標時(shí)若一味降低資金需求和技術(shù)門(mén)檻,會(huì )導致處理的污水不達標,引發(fā)黑臭水體,治污目標沒(méi)達到,反而變成集中式排污?!北趟炊麻L(cháng)文劍平說(shuō)。
此外,違約、欠款、價(jià)格問(wèn)題等也常常造成社會(huì )資本的信心不足。
水務(wù)PPP如何走向持久
而在總結水務(wù)PPP的失敗原因時(shí),“商業(yè)利益、信任程度、行事方式等是關(guān)系成敗的深層次原因?!睒I(yè)界資深人士指出,很多表面上的原因都緣于這幾個(gè)深層次問(wèn)題。而在實(shí)際操作層面,“不規范、不謹慎、不公平、不經(jīng)嚴格論證就匆匆上馬的項目存在極大的隱患?!睆V州市天則區域發(fā)展研究中心主任趙旭指出。
誠如天津曹妃甸海水淡化項目由北控水務(wù)、挪威阿科凌、管委會(huì )三家合作建設,水源來(lái)自海水和陡河水庫。但曹妃甸工業(yè)區的規模沒(méi)有達到預期,只是用陡河水庫的水就已足夠,致使海水淡化BOT項目,至今閑置?!倍男庞煤椭Ц赌芰蛟S是PPP項目面臨的最大不確定性,趙旭坦言:“對此,民營(yíng)資本沒(méi)有更好辦法預防。
“在實(shí)際履約過(guò)程中,經(jīng)常會(huì )出現因政治原因拒絕價(jià)格調整到位,以及政府財力不足,購買(mǎi)責任無(wú)法保障的現象?!壁w旭說(shuō)。
成功的水務(wù)PPP好比一場(chǎng)曠日持久的婚姻,上述多位知名專(zhuān)家明確指出,“水務(wù)+PPP”至少應滿(mǎn)足如下條件:“政府參與者有清醒的認識,進(jìn)行嚴格論證;項目啟動(dòng)前的談判歷時(shí)較長(cháng),并在此過(guò)程中建立信任;有專(zhuān)業(yè)的機構作為支撐;既重市場(chǎng)準入,又重事后監管;以及政府與民營(yíng)資本的公平?!?/span>
對待起始于2014年的新一輪PPP,業(yè)內人士希望在下述方面得以改進(jìn):“首先,混合所有制不是國有跟國有混合,那樣會(huì )強化壟斷,強化惰性,混合所有制必須規定是民營(yíng)跟國有混合;其次,是股權比例的問(wèn)題,必須明確混合所有制股權比例;此外,必須指出對某些項目必須搞PPP,或者說(shuō)必須實(shí)行混合所有制?!?/span>
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